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Im Fokus 2023
Die teure Öffentlichkeitsarbeit der Politik
Foto: AdobeStock/Microgen
Der Staat verlangt von den Bürgern, ihrer steuerlichen Verantwortung gerecht zu werden, damit er seine Aufgaben erfüllen kann. Seiner Verantwortung hingegen, das Geld auch effektiv und effizient zu nutzen, kommt er nicht immer nach. Zeugnis davon legen mittlerweile 50 Schwarzbücher ab – und nun diese 51. Ausgabe.
Im diesjährigen Fokus steht die PR, die Public Relations der Politik. Es ist ein offenes Geheimnis: Kosten und Wirkung politischer Informationskampagnen sind für die Steuerzahler oft ein Buch mit sieben Siegeln – und zwar ein sehr teures. Die Steuerzahler fordern zu Recht: Schluss mit der Intransparenz und ausufernder Öffentlichkeitsarbeit! Sie wollen die aus Steuergeld finanzierte PR der öffentlichen Hand auf ein notwendiges Maß reduzieren. Sie wollen wissen, wer was tut und was das kostet und sie wollen Sparsamkeit.
Dabei sagen wir ganz klar: Politische Öffentlichkeitsarbeit – im Sinne notwendiger Informationsvermittlung – ist grundsätzlich in Ordnung, aber Eigenwerbung der Politik auf Kosten des Steuerzahlers geht zu weit. Und wenn der Unterhaltungsfaktor die Information überwiegt, wird es besonders problematisch. Daneben bestehen weitere Risiken, aufgrund derer die politische Öffentlichkeitsarbeit zur Steuergeldverschwendung werden kann.
Demokratie lebt von Kommunikation
Partei-Interessen vermitteln, Vertrauen erstreiten, um Wählergunst werben: Politik muss kommunizieren. Denn: Demokratie lebt von Kommunikation. Vor allem in einer Zeit, die von multiplen Krisen geprägt ist, in denen politische Entscheidungen stärker im Fokus der Öffentlichkeit stehen, ist politische Öffentlichkeitsarbeit fundamental wichtig, um Akzeptanz oder sogar Zustimmung zu fördern.
Kommunikationsstrategien, Informationskampagnen und damit verbundene Kosten für die Ausstrahlung von Botschaften über verschiedene Medien sind die zentralen Instrumente der Politik, um ihre Öffentlichkeitsarbeit wirksam zu gestalten. Dabei passt sie sich dem veränderten Nutzungsverhalten der Bevölkerung an. Doch Vorsicht: Wildwuchs kann Effizienz und Effektivität der Maßnahmen gefährden und politische PR zum Selbstzweck machen. Eine Analyse des Status quo der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung legt nahe, dass dies bereits der Fall ist.
Spielwiese ist kaum überschaubar
Zunächst eine allgemeine Bestandsaufnahme: Mehr als 500 Accounts der Bundesregierung und der ihr nachgeordneten Stellen in den sozialen Medien, klassische Druckerzeugnisse wie Broschüren und Berichte aus den einzelnen Ressorts, Print-, TV-, Hörfunk-, Online- und Außenwerbung, mehr als 1.000 eigene Internet- und themenabhängige Kampagnenseiten, Erklär- und Imagefilme, Werbemittel, Veranstaltungen und sogar sogenannte Let’s plays auf Streaming-Plattformen bilden den Werkzeugkasten politischer Öffentlichkeitsarbeit und sind in ihrem Umfang bereits Indikatoren für diesen riskanten Wildwuchs.
So strotzt der Bundeshaushaltsplan vor Ausgabentiteln für Öffentlichkeitsarbeit – allerdings teilweise sehr versteckt. Denn mit einer einfachen Stichwortsuche nach „Öffentlichkeitsarbeit“ im Bundeshaushaltsplan ist es nicht getan. Neben den explizit ausgewiesenen Ausgabentiteln für „Öffentlichkeitsarbeit“ existieren – über den ganzen Haushaltsplan verteilt – mehr als 150 weitere Titel, hinter denen sich ebenfalls Ausgaben für Öffentlichkeitsarbeit verbergen. Klar ist: Die Werbemaschine der Politik läuft auf Hochtouren.
Abbildung 1: Ausgaben der Bundesregierung für Werbe- bzw. Kommunikationsagenturen 2015 bis 2021, in Mio. Euro. Quelle: Eigene Darstellung nach Antworten der Bundesregierung auf schriftliche Fragen der Abgeordneten des Deutschen Bundestags in der Woche vom 17. Oktober 2022. Drs. 20/4141, S. 1.
Abbildung 2: Entwicklung der Schaltkosten für Informationskampagnen der Bundesregierung 2015 bis 2022, in Mio. Euro. Quelle: Eigene Darstellung und Berechnungen nach Antworten der Bundesregierung auf
Kleine Anfragen. Drs. 19/21280 sowie Drs. 20/6676.
Was bezweckt die Bundesregierung mit ihrer Öffentlichkeitsarbeit – und was kostet das den Steuerzahler?
Ausdrückliches Ziel der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung ist es, die Bevölkerung über ihre Vorhaben, Tätigkeiten und Ziele zu informieren. Vor allem dann, wenn es um die Konzeptionierung und Umsetzung konkreter Informationskampagnen geht, nutzt die Bundesregierung Kommunikations- und Mediaagenturen. Und das kostet: So hat sie beispielsweise im Jahr 2021 insgesamt 67,2 Mio. Euro für Werbe- und Kommunikationsagenturen ausgegeben. Abbildung 1 verdeutlicht den Anstieg dieser Ausgaben. Für die Zusammenarbeit mit Mediaagenturen werden in der Regel Rahmenverträge ausgeschrieben und nach der Entscheidung abgeschlossen. Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (BPA) – zentrale Kommunikationsstelle der Regierung – verwaltet diese Verträge. Den Ministerien ist es jedoch selbst überlassen, ob sie die Rahmenverträge für ihre Kampagnen nutzen oder eigene Verträge abschließen.
Wickelt ein Ministerium eine Informationskampagne mithilfe einer Mediaagentur ab, sind mit der Umsetzung der Kampagne Schaltkosten verbunden, die in der Regel über die Mediaagentur abgerechnet werden. Der starke Anstieg der Ausgaben seit dem Jahr 2020 ist vor allem mit den Maßnahmen für die Öffentlichkeitsarbeit rund um die Corona-Pandemie zu erklären. Für diese coronabedingten Maßnahmen standen bzw. stehen dem Bundesgesundheitsministerium in den Jahren 2020 bis 2023 insgesamt maximal 634 Mio. Euro zur Verfügung.
Obgleich die Corona-Maßnahmen 2022 aufgehoben wurden, lagen die Schaltkosten noch immer massiv über dem Vor-Corona-Niveau. Seit 2018 sind die von der Bundesregierung ausgegebenen Schaltkosten – abgesehen von den Ausgaben für Kino-Werbung – stetig gestiegen. Besonders steil ist der Aufwuchs von 2019 zu 2020, da hier die Corona-Informationskampagnen begannen.
Auffällig sind die Zahlen ab 2020 aber noch in anderer Hinsicht: Während in den Jahren 2020 und 2021 noch zunehmend auf Print- und Außenwerbung zulasten von Online- und TV-Werbung gesetzt wurde, kehrte sich das Verhältnis ab 2021 um. 2022 übersteigen die Ausgaben für Online-Schaltungen erstmals die für Print- und Außenwerbung. Hier zeigen sich erste Anzeichen eines Strategiewechsels bei den Kommunikationsmaßnahmen der Bundesregierung, die damit dem allgemeinen Medientrend folgt.
Neben dem BPA, das für die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung allgemein, vor allem aber für die des Bundeskanzleramts zuständig ist, finden sich in jedem Ressort eigene Abteilungen für Presse- und Öffentlichkeitsarbeit. Diese planen und setzen Kampagnen und Kommunikationsmaßnahmen um, für die sie thematisch zuständig sind.
Der Bundeshaushaltsplan für 2023 weist für diese ministerielle Öffentlichkeitsarbeit im engeren Sinn geplante Ausgaben in Höhe von 52,1 Mio. Euro aus. Allerdings zeigt schon die diskutierte Höhe der Schaltkosten vergangener Jahre, dass damit offenbar nicht alle Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit erfasst werden.
Abbildung 3: Entwicklung der Schaltkosten für Informationskampagnen der Bundesregierung je Medium 2015 bis 2022, in Mio. Euro. Quelle: Eigene Darstellung und Berechnungen nach Antworten der Bundesregierung auf
Kleine Anfragen. Drs. 19/21280 sowie Drs. 20/6676.
Abbildung 4: Summe der Schaltkosten für Informationskampagnen der Bundesregierung je Medium 2015 bis 2022, in Mio. Euro. Quelle: Eigene Darstellung und Berechnungen nach Antworten der Bundesregierung auf
Kleine Anfragen. Drs. 19/21280 sowie Drs. 20/6676.
Im Haushaltsplan ist Öffentlichkeitsarbeit nicht gleich Öffentlichkeitsarbeit
Wir haben den Bundeshaushaltsplan 2023 tiefergehend analysiert. Dabei hat sich gezeigt: Es gibt 149 weitere Ausgabentitel der Regierung, aus denen auch themengebundene Maßnahmen für die Öffentlichkeitsarbeit finanziert werden. Diese sind über die gesamten Einzelpläne der Ministerien verteilt und umfassen ein Volumen von rund 211,2 Mio. Euro. Demnach belaufen sich die geplanten Ausgaben für die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung im Jahr 2023 – inklusive Öffentlichkeitsarbeit rund um die Pandemie – auf insgesamt bis zu 323,3 Mio. Euro.
Zu den weiteren Haushaltstiteln zählen vor allem die Veröffentlichung von Fachinformationen sowie Konferenzen, Messen und Tagungen. Doch auch in einzelnen Projekten der Ministerien, wie beispielsweise dem „Zentralen Innovationsprogramm Mittelstand (ZIM)“ des Bundeswirtschaftsministeriums, dem „Bundesprogramm Ländliche Entwicklung und regionale Wertschöpfung“ des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft und der „Förderung des Städtebaues“ des Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen verbergen sich Ausgaben für projektbezogene Öffentlichkeitsarbeit. Daran lässt sich erkennen, dass Ministerien auch ihre eigens angestoßenen Subventionen fleißig bewerben. Beispielsweise wurden von den 88 Mio. Euro des Waldklimafonds bis Sommer 2022 allein 10 Prozent nur für Informations- und Kommunikationskampagnen verausgabt!
Daneben fallen selbstredend Kosten für das Personal an, das direkt oder indirekt für die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung vorgesehen ist. Allerdings lassen sich die Gesamtkosten hier kaum zuverlässig quantifizieren. Inklusive der BPA-Stellen sind es aber immerhin fast 850 Stellen.
Abbildung 5 zeigt, dass vor allem das Bundeswirtschaftsministerium 2023 mehr Mittel für seine Öffentlichkeitsarbeit erhält. Hintergrund können die neuen energiepolitischen Herausforderungen sein, die vermittelt werden sollen. Unterm Strich kann dies ein Signal dafür sein, dass das Ministerium seine eigenen Pläne für besonders erklärungsbedürftig hält. Die absolute Höhe der geplanten Ausgaben besitzt jedoch wenig Aussagekraft, wenn sie nicht mit den Zielen der Informationskampagne abgeglichen wird.
Abbildung 5: Veränderung der geplanten Ausgaben einzelner Ressorts für Öffentlichkeitsarbeit und Fachinformationen 2022 zu 2023, in Mio. Euro. Quelle: Eigene Darstellung und Berechnungen nach den Bundeshaushaltsplänen 2022 und 2023.
BdSt-Kriterien für gute Öffentlichkeitsarbeit
1. Öffentlichkeitsarbeit ist nur dann erforderlich, wenn ein öffentlicher Informationsbedarf besteht, der nicht anderweitig gedeckt wird.
2. Öffentlichkeitsarbeit ist nur dann gerechtfertigt steuerfinanziert, wenn sie nicht vordringlich der Imageverbesserung der jeweils amtierenden Regierung dient.
3. Öffentlichkeitsarbeit darf nicht zum Selbstzweck werden, um politischen Aktionismus zu demonstrieren. Sie muss der Information und Aufklärung der Bevölkerung dienen.
4. Öffentlichkeitsarbeit muss wirksam sein. Die Wirksamkeit der jeweiligen Maßnahmen muss auf der Grundlage vorab definierter Ziele nachvollziehbar nachgewiesen werden.
Risiken politischer Öffentlickeitsarbeit
Hier zeigt sich allzu häufig, dass die Ziele der Kampagnen nicht klar definiert bzw. nicht erkennbar sind oder die vermittelten Inhalte strategisch bewusst verkürzt sowie mitunter manipulativ präsentiert werden.
Hat man sich also einmal durch das Dickicht des Themengebiets geschlagen, offenbaren sich vor allem auf der Regierungsseite – sowohl auf Länder- als auch auf Bundesebene – Entwicklungstendenzen und konkrete Kampagnen, bei denen die Grenzen zwischen gebotener Information und zu vermeidender Eigenwerbung im Rahmen der Regierungsarbeit immer mehr verschwimmen.
Dabei hat das Bundesverfassungsgericht diese Grenze schon 1977 gezogen. Demnach ist politische Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung verfassungsmäßig zwar zulässig und zum Zwecke der Information der Bürger auch notwendig. Aber vor allem in Wahlkampfzeiten ist es den Staatsorganen verfassungsrechtlich untersagt, für sich oder für eine Partei zu werben. Zudem gilt: Die reklamehafte Aufmachung darf den informativen Gehalt nicht überwiegen.
1983 hat das Gericht noch einmal klargestellt, dass die Kommunikation der Regierung sachlich richtig, verhältnismäßig und zurückhaltend sein muss. Daher sollten auch außerhalb von Wahlkampfzeiten die Steuerzahler erwarten dürfen, angemessen informiert und nicht – z. B. durch Auslassungen – tendenziös beeinflusst zu werden.
Abseits dieser recht eindeutigen verfassungsrechtlichen Grenzen birgt Öffentlichkeitsarbeit aber immer auch Risiken, die gewissermaßen in der Natur der Sache liegen. Diese Risiken berühren weniger die Fragen rechtlicher Zulässigkeit, sondern werfen vielmehr berechtigte Fragen nach dem redlichen und vernünftigen Umgang mit dem Geld der Steuerzahler auf.
Mit politischer Kommunikation für Transparenz zu sorgen, ist wesentlich, um den Prozess der politischen Meinungs- und Willensbildung der Bürger zu unterstützen. Genau hier verläuft die Grenze zwischen legitimer und illegitimer politischer Öffentlichkeitsarbeit. Erst recht im Wahlkampf versuchen Parteien, anstatt Sachverhalte transparent zu machen, massiv Einfluss auf die politische Willensbildung der Wähler zu nehmen, indem sie ihre Kandidaten und Programme bewerben. Das ist in repräsentativen Demokratien auch so vorgesehen, schließlich sollen Wähler darüber aufgeklärt werden, welche inhaltlichen und personellen Konsequenzen ihre Wahlentscheidung haben wird.
Aber: Dies ist nahezu unmöglich, wenn es nicht um objektive Aufklärung, sondern um subjektive Beeinflussung geht. Problematisch wird es vor allem bei versuchter Einflussnahme durch eine Regierung – das gilt sowohl für die Länder- als auch für die Bundesebene. Hier hat das Bundesverfassungsgericht in dem bereits angesprochenen Urteil von 1977 klargemacht, dass es Regierungen verboten ist, sich im Rahmen ihrer Öffentlichkeitsarbeit mit einer Partei zu identifizieren – vor allem in Wahlkampfzeiten. Es ist also strikt untersagt, dass sich die Regierung eigenwerbend zur Wiederwahl stellt. Einer Analyse der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestags zufolge verläuft die Grenze zulässiger Öffentlichkeitsarbeit der Regierung dort, „wo Werbung für oder Einflussnahme gegen einzelne im politischen Wettbewerb stehende Parteien oder Personen beginnt“. Doch weil diese theoretische Trennung schwierig umzusetzen ist, braucht es einen kritischen Blick auf die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung, wie die Beispiele auf S. 35 und S. 42 zeigen.
Eine weitere Grenze legitimer politischer Öffentlichkeitsarbeit hat der rheinland-pfälzische Verfassungsgerichtshof in einem Urteil von 2006 gezogen. Auch er erkennt grundsätzlich die Notwendigkeit der politischen Öffentlichkeitsarbeit an, da sie für die notwendige Rückkopplung zwischen Staatsorganen und Bevölkerung wesentlich ist. Dabei kann Öffentlichkeitsarbeit durchaus unterhaltsam informieren. Aber: Die Grenzen der Legitimität sind dann überschritten, wenn der Unterhaltungscharakter den Informationsaspekt eindeutig überwiegt.
Eine weitere Gefahr politischer Öffentlichkeitsarbeit ist die Tendenz zu strategisch orientierter, dadurch oft unsachgemäßer Vereinfachung, Verkürzung und damit Verzerrung. Vor allem in den sozialen Medien, die Botschaften über Bilder oder meist kurze Texte wie bei X (ehemals Twitter) vermitteln, aber auch bei plakatierter Außenwerbung mit oft stichwortartigen Slogans kann die Komplexität politischer Entscheidungen gar nicht angemessen kommuniziert werden. Das zeigt das Beispiel der Kampagne „Wir entlasten Deutschland“: In diesem Fall entscheidet die Regierung, welche Informationen transportiert und welche verschwiegen werden. Mit echter Aufklärung der Bürger hat das mitunter nichts zu tun.
Zwischen November 2022 und Januar 2023 hatte die Bundesregierung die Kampagne „Wir entlasten Deutschland“ realisiert – zunächst nur online, dann auch mit Schaltungen in regionalen und überregionalen Tageszeitungen sowie Außenwerbung und PR im Rundfunk. Diese Werbemaßnahmen sollten die Bürger über die „Entlastungspakete“ und den „Abwehrschirm“ in Höhe von bis zu 300 Mrd. Euro infolge des Ukraine-Kriegs und der Energiekrise informieren. Das Maximalbudget für die Kampagne wurde mit 6,19 Mio. Euro aus dem Etat des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (BPA) veranschlagt. Auch andere Ressorts haben die Entlastungspakete aus ihrem eigenen Etat beworben, z. B. das Bundesfinanzministerium mit 1,1 Mio. Euro.
Doch hat es die Bundesregierung unterlassen, die Bürger auch darüber zu informieren, dass die „Entlastungspakete“ über massive Neuverschuldung finanziert wurden und immer noch werden, was die Steuerzahler auch der künftigen Generationen belasten wird.
Hier muss – auch unabhängig von verfassungsrechtlichen Erwägungen und dem Zeitpunkt der Botschaft – grundsätzlich die Frage gestellt werden, ob nicht bereits eine Form illegitimer Öffentlichkeitsarbeit vorliegt. Rechtmäßig mag sie sein, anerkennungswürdig aber nicht. Dabei spielt auch die Frage nach dem demokratischen Wert solcher Kampagnen eine Rolle. Sollte die Information über politische Maßnahmen seitens der Regierung aufklärenden Charakter haben und damit gewinnbringend für demokratiefördernde Meinungsbildungsprozesse sein, müssen derart verkürzte Botschaften als tendenziell meinungsbildungsverzerrende Kampagnen abqualifiziert werden.
Umso wichtiger ist es, dass intermediäre Akteure wie Medien und Interessengruppen die Öffentlichkeitsarbeit der Politik, vor allem der Regierungen, durchleuchten und kritisch hinterfragen. Das schafft Transparenz, muss sie aber gleichzeitig auch voraussetzen, um entsprechende Einordnungen leisten zu können.
Bei der Einzelfallbetrachtung wird auch klar, dass der Nutzen von Informationskampagnen manchmal kaum messbar ist.
Ein Beispiel: Im Jahr 2022, inmitten der Sorge um eine sich verschärfende Energiekrise, hat die Bundesregierung die Informationskampagne „80 Millionen gemeinsam für Energiewechsel“ gestartet, um den Bürgern „Empfehlungen zum Energiesparen und der Steigerung der Energieeffizienz“ zu geben. Auf diesem Weg werden die Bürger etwa über die Wirkung kürzerer Duschzeiten aufgeklärt. Überraschung: Das spart Warmwasser und somit Energie. Bis Ende 2025 soll die Kampagne nach Angaben der Bundesregierung mit bis zu 83 Mio. Euro aus dem „Klima- und Transformationsfonds“ finanziert werden. Im vergangenen Jahr hat sie bereits 38,3 Mio. Euro verschlungen.
Insgesamt sind zwölf Media- und Kommunikationsagenturen mit der Konzeptionierung und Umsetzung der Kampagne beauftragt. Ziel der „Informations- und Aktivierungskampagne“ ist es, die Bürger zum Mitmachen zu motivieren. Das Problem ist allerdings: Die konkrete Einsparwirkung der Kampagne lässt sich nicht seriös erheben. Die Bundesregierung hebt nun auf die Reichweite der Kampagne in den gewünschten Zielgruppen ab.
Es bleibt also völlig unklar, ob die Kampagne das gewünschte Ziel überhaupt erreicht. Stattdessen lautet das Motto: Informationsarme Tipps mit nebulöser Zielmessung werden unter Einsatz von viel Steuergeld kommuniziert.
Zudem soll die Kampagne nach Angaben der Bundesregierung darüber informieren, „welchen Beitrag die Politik im Rahmen der gemeinsamen Aufgabe leistet“. So heißt es beispielsweise in einer zwischen Oktober und Dezember 2022 auf verschiedenen Plattformen und in diversen Medien veröffentlichten Anzeige: „Liebe 80 Millionen, für Euch sichern wir die Energieversorgung: Auffüllen der Gasspeicher, Aufbau von Flüssiggasterminals, Ausbau der Erneuerbaren.“ Dabei bezieht sich das „wir“ ausdrücklich auf die Bundesregierung – was auf eine überwiegende Eigenwerbung dieses speziellen Kampagnen-Motivs hinweist.
Bei unserer Recherche zu Informationskampagnen fiel auf, dass die Politik bei der Kommunikation von Kostenkalkulationen und Evaluationen nicht transparent genug ist. Immerhin werden halbjährliche Regierungsberichte über einzelne Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit herausgebracht – allerdings ohne Angabe der beteiligten Akteure und Kosten. Diese Berichte wurden aufgrund mangelnden Interesses der Öffentlichkeit und infolge höherer Arbeitsbelastung in der Corona-Pandemie zeitweise eingestellt, wie uns ein BPA-Sprecher auf Nachfrage mitteilte. Dennoch: Ohne gezielte Anfragen zu Kosten und Erfolgsmessungen können Bürger kaum oder gar nicht nachvollziehen, wie viel Steuergeld in bestimmte Kampagnen fließt, die genau diese Bürger aufklären und für sich gewinnen sollen. Sehr paradox!
Dem könnte eine geplante Verordnung der Europäischen Union aber bald einen Riegel vorschieben. Ziel ist es, eine intransparente Beeinflussung von demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozessen zu verhindern, indem die Kosten und die Akteure hinter Werbekampagnen benannt werden. Diesem europäischen Rechtsakt sollte die hiesige Politik allerdings dadurch zuvorkommen, dass sie die Rahmenbedingungen ihrer Werbekampagnen von vornherein offenlegt.
Unter den verschiedenen Risiken, die mit politischer Öffentlichkeitsarbeit einhergehen, sticht eins besonders hervor: die potenzielle Manipulation der Bürger. Dieses Risiko ist zweifellos gravierend und soll daher im Folgenden umfangreicher beleuchtet werden.
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Die Bundesregierung als Influencerin
Mitten im digitalen Wandel expandiert auch die Regierung mit ihrer Öffentlichkeitsarbeit in den digitalen Raum. Eine Auszählung der – mehr oder minder – aktiven Social-Media-Accounts zeigt, dass die Bundesregierung die Plattformen geradezu flutet. Auf gängigen Social-Media-Plattformen betreibt sie inklusive der ihr nachgeordneten Stellen insgesamt mehr als 500 Accounts. Hinzu kommen noch einmal knapp 500 internationale Accounts der deutschen Auslandsvertretungen.
Ein Grund für diese exorbitante Aktivität ist die hybride Struktur der Öffentlichkeitsarbeit. Das gilt auch für die digitale Welt: Die Social-Media-Redaktion des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (BPA) verantwortet und betreut die Social-Media-Accounts, die im Namen der gesamten Bundesregierung geführt werden. Social-Media-Accounts im Rahmen der Ressortzuständigkeit werden wiederum bei den Ministerien angesiedelt und von ihnen verantwortet. Dies gilt entsprechend für Accounts der nachgeordneten Behörden und für bestimmte Kampagnen.
Wie sieht es nun mit den Kosten aus? Nach der Gründung einer Social-Media-Redaktion im BPA wurden knapp 200.000 Euro in die Entwicklung einer Social-Media-Strategie gesteckt. Für die Accounts selbst entstehen in der Regel keine Kosten, da sich die meisten Plattformen durch Werbung und nicht durch Nutzungsgebühren finanzieren. Allerdings darf man die vielen peripheren Kostenpositionen (z. B. Arbeitszeit, Herstellungskosten etc.) nicht vergessen, bis der eigentliche Beitrag auf dem jeweiligen (kostenlosen) Account veröffentlicht wird.
Darüber hinaus sind auch die Mitarbeiter in den Ministerien und im BPA zu berücksichtigen, die mit der Öffentlichkeitsarbeit in den sozialen Medien betraut sind. Über alle Ressorts hinweg gibt es mehr als 50 solcher Stellen. Ganz abgesehen davon bindet die Öffentlichkeitsarbeit selbst Ressourcen, vor allem wegen der unübersichtlich vielen Kanäle.
Weitere Kosten einer Social-Media-Kampagne: Dafür werden in der Regel Werbe- und Kommunikationsagenturen engagiert. Für videobasierte Kampagnen kooperiert die Bundesregierung immer häufiger mit professionellen Influencern. Es ist kaum möglich, von der Bundesregierung konkrete und aktuelle Angaben zu Honoraren zu erhalten, da sie sich regelmäßig auf das Geschäftsgeheimnis beruft.
Dennoch: Diese Intransparenz ist kritikwürdig. Zudem werden – in einigen Fällen – die gezahlten Honorare doch preisgegeben. Die grundsätzliche Kalkulation der Honorare erfolgt übrigens nach dem sogenannten Tausender-Kontakt-Preis, eine gängige Kennzahl der Mediaplanung im Bereich der sozialen Medien. Je Tausend Kontakte bzw. Follower eines Influencers wird ein Festpreis vereinbart. Das heißt: Je größer die Reichweite eines Influencers ist, desto höher fällt das Honorar aus.
Mehr Beeinflussung durch den Einsatz von Influencern?
Einige Honorare, die die Bundesregierung in Antworten auf parlamentarische Anfragen offenlegt, zeigen eine große Spannbreite: Die Ausgaben reichen von wenigen 100 Euro bis hin zu mehreren 10.000 Euro. Im Rahmen der Informationskampagne des Bundesgesundheitsministeriums unter dem Motto „Lass dich impfen“ erhielten fünf beauftragte Influencer im Jahr 2021 Honorare von insgesamt 245.000 Euro, für den Einsatz von Influencern zur Bewerbung der Corona-Warn-App 2020 fielen insgesamt sogar 1,1 Mio. Euro an. Da die Bundesregierung sich meistens auf das Geschäftsgeheimnis beruft, ist eine genaue Kalkulation der Gesamtkosten nicht möglich.
Obwohl der Einsatz von Bloggern und Influencern aufgrund ihrer Reichweitenstärke nachvollziehbar ist, kann er aus demokratietheoretischer Sicht riskant sein. Das gilt besonders dann, wenn es um die öffentliche Meinung zu Gesetzesvorhaben oder Maßnahmen der Bundesregierung geht: Hier besteht die Gefahr, dass unter dem Deckmantel der Authentizität, die das wesentliche Kapital von Influencern ist, politische Vorhaben als besonders vorteilhaft verkauft werden, nur um den parlamentarischen Prozess bzw. die Bevölkerung direkt zu beeinflussen. Hier wäre maximale Transparenz nicht nur der Kosten, sondern auch der konkreten Kampagnen und Inhalte nötig! Wenn etwa ein bekannter Web-Videoproduzent in einem Erklärfilm des Bundesfinanzministeriums von Steuergerechtigkeit spricht, löst dies Affekte aus und somit eine bestimmte Überzeugung bei der Zielgruppe. Hier verschwimmt – zumindest normativ – die Grenze von legitimer Information und illegitimer, unterschwelliger Beeinflussung des freien Willensbildungsprozesses.
Geht gar nicht: Werbung für ein Gesetz, bevor es zum Gesetz wird
Besonders fragwürdig ist es, wenn die Bundesregierung Eigenwerbung im Zusammenhang mit ihren eigenen Gesetzesvorhaben macht – umso mehr, wenn Kampagnen zur Bewerbung eines Gesetzesvorhabens bereits vor (!) den Lesungen und Abstimmungen in Bundestag und Bundesrat gestartet werden. Dieses Vorgehen mag bei Gesetzen, die im Eilverfahren auf einem breiten Fundament öffentlicher Unterstützung stehen müssen, angebracht sein. Die Corona-Pandemie hat Politik und Gesellschaft besonders in ihrer akuten Phase mit solchen die Demokratie herausfordernden Situationen konfrontiert. Doch bei Gesetzen zu fairen Verbraucherverträgen, zur Transparenz im Online-Handel, zur Rechtssicherheit für Influencer, zu der Brückenteilzeit oder dem Plastiktütenverbot, für die die Bundesregierung in der Vergangenheit schon vor den parlamentarischen Beratungen geworben hat, ist ein solcher Bedarf der vorgelagerten Akzeptanzwerbung absolut fragwürdig.
Zur Klarstellung: Es geht nicht darum, die Sinnhaftigkeit der Gesetzesvorhaben in Frage zu stellen. Es geht um die Frage, warum die Bundesregierung sich in oben genannten Fällen offenbar veranlasst sah, unter Missachtung parlamentarischer Gepflogenheiten die (öffentliche) Meinung durch werbende Öffentlichkeitsarbeit vor jeglicher Behandlung der Sache in Bundestag und Bundesrat zu beeinflussen. Diese für Gesetzesvorhaben werbende Öffentlichkeitsarbeit hat sich die Bundesregierung in der 19. Wahlperiode insgesamt rund 26 Mio. Euro kosten lassen.
BdSt-Forderungen
Die Öffentlichkeitsarbeit zur Information der Bevölkerung erreicht ihre Grenze, wenn sie reinen Werbezwecken zugunsten der Bundesregierung dient und somit zum Selbstzweck wird. Diese Grenze wird definitiv – wenn auch nicht von Rechts wegen, so doch zumindest normativ – überschritten, wenn Gesetzesvorhaben der Bundesregierung mit Kampagnen beworben werden, noch bevor der parlamentarische Prozess überhaupt in Gang kommt. Auch der Einsatz von Influencern, um politische Botschaften unter dem Deckmantel von Authentizität zu verbreiten und affektive Bindungen der Rezipienten zur Beeinflussung der öffentlichen Meinung auszunutzen, ist kritisch zu sehen.
Besonders kritikwürdig ist zudem die hohe Intransparenz sowohl bei Inhalten und Evaluationen der Kampagnen als auch beim dafür eingesetzten Steuergeld. Diese Undurchsichtigkeit wird lediglich durch die Berichte der Bundesregierung bis zum Jahr 2020 und durch vereinzelte Antworten auf parlamentarische und BdSt-Anfragen durchbrochen. Für den Steuerzahler ist es kaum nachvollziehbar, inwiefern die Ausgaben für Öffentlichkeitsarbeit ausschließlich dem Informations- und Legitimationsauftrag dienen und nicht der politischen Beeinflussung zulasten seiner freien Meinungsbildung.
1. Die Öffentlichkeitsarbeit von Regierungen hat ausschließlich der Information zwecks freier Willensbildung der Bevölkerung zu dienen.
Politische Kommunikation von Regierungen ist ein zentrales Merkmal funktionierender Demokratien. Sie ist einer von vielen Bausteinen für die qualifizierte Meinungs- und Willensbildung der Bevölkerung. Damit Öffentlichkeitsarbeit diese Funktion erfüllen kann, muss sie ausschließlich zu Informations- und Aufklärungszwecken genutzt werden. Daraus folgt, dass sie auch nur da betrieben werden sollte, wo sie notwendig ist.
2. Regierungen sollten sich in Wahlkampfzeiten mit ihrer Öffentlichkeitsarbeit strikt zurückhalten.
Ihre Öffentlichkeitsarbeit ganz runterfahren sollten Regierungen im Umfeld von Wahlen – egal ob auf Bundes- oder Länderebene. Wir erinnern an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1977, nachdem es Regierungen verboten ist, sich im Rahmen
ihrer Öffentlichkeitsarbeit mit einer Partei zu identifizieren. Es ist einer Regierung also strikt untersagt, sich selbst eigenwerbend zur Wiederwahl zu stellen.
3. Kommunikativen Wildwuchs vermeiden!
Die dezentrale Struktur der politischen Öffentlichkeitsarbeit hat inhaltlich nachvollziehbare Gründe. Dennoch muss bedacht werden, dass dieses Modell potenzielle und zum Teil bereits erkennbare Doppelstrukturen hervorbringt. Dies gilt vor allem für den Bereich der sozialen Medien. Hier sollten die ressourcenbindenden Doppelstrukturen abgebaut werden, vor allem dann, wenn sie nur geringe bis gar keine Resonanz erzeugen. Öffentlichkeitsarbeit darf kein Selbstzweck sein und sollte keinen politischen Aktionismus demonstrieren.
4. Politische Öffentlichkeitsarbeit braucht ein ausgewogenes Kosten-Nutzen-Verhältnis!
Neben dem niedrigschwelligen Zugang bieten die sozialen Medien einen signifikanten Vorteil gegenüber klassischen Medien, wenn es um die Kalkulation des Kosten-Nutzen-Verhältnisses geht: Sie machen Aufrufe sichtbar. Es ist also leicht nachvollziehbar, wie viele Menschen die jeweiligen Anzeigen gesehen und wie viele mit ihnen interagiert, sie also beispielsweise kommentiert oder geteilt haben. Das ist bei anderen Medien nicht der Fall. Dennoch bleibt unklar, welchen konkreten Nutzen eine Kampagne tatsächlich hat und was sie erzielt. Beispiel Energiesparkampagne: Hat sich der Energieverbrauch wirklich aufgrund einer Kampagne reduziert? Hat die Kampagne also dazu beigetragen oder waren es die massiven Preissteigerungen? Ein post hoc-Fehlschluss liegt hier nahe. Bevor also immer mehr Steuergeld für die facettenreiche politische Öffentlichkeitsarbeit ausgegeben wird und immer mehr Ressourcen genutzt werden, sollten klare und messbare Erfolgskriterien vorliegen, die über reine Aufrufzahlen hinausgehen. Die Faustregel sollte sein: Wenn es perspektivisch nicht messbar ist, welchen Erfolg eine Informationskampagne haben kann, sollte bei der freigiebigen Ausgabe von Steuergeld Verzicht geübt werden.
5. Transparenz! Die Bundesregierung sollte Buch darüber führen, welche Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit sie ergreift, wer daran beteiligt ist und wie hoch die einzelnen Kosten sind.
Bisher ist es für den Steuerzahler kaum nachvollziehbar, wie viel Steuergeld tatsächlich in die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung fließt. Neben dem offenkundigen Haushaltstitel verbergen sich weitere Kosten hinter anderen Titeln. Darüber hinausgehende Erkenntnisse sind bisher nur möglich, wenn wir viele vereinzelte Angaben auf der Grundlage verschiedener Quellen zusammenfassen. Vorbilder für eine künftige Praxis könnten die Berichte der Bundesregierung über ihre Öffentlichkeitsarbeit sein – ergänzt um die Höhe der einzelnen Kosten und die Akteure.
Fazit
Der kommunikative Wildwuchs lässt keine klare Zielrichtung und keine konsistente Strategie erkennen, die den Schluss zuließe, die Politik wäre lediglich um Information und Aufklärung der Bevölkerung bemüht. Strategische Verkürzungen, Unverhältnismäßigkeiten und unklare Wirkungszusammenhänge sind Anzeichen für illegitime Öffentlichkeitsarbeit. Hier wird Steuergeld verschwendet!
Es ist höchste Zeit für mehr Transparenz in der Öffentlichkeitsarbeit der Politik. Diese Transparenz würde dazu beitragen, das Gefahrenpotenzial illegitimer Öffentlichkeitsarbeit zu reduzieren, das an einigen Stellen schon offensichtlich ist. Das wäre eine Öffentlichkeitsarbeit ganz im Sinne der Steuerzahler!