Schatten öff. Investitionen

Blühende Landschaften – mit Schattenseiten

Die Erzählung scheint zu schön, um wahr zu sein: Endlich einmal traut sich eine Regierung, in den sauren Apfel der Kreditaufnahme zu beißen und sowohl für jetzige als auch künftige Generationen blühende Landschaften zu schaffen. Scheinbar aus dem Nichts wird das Geld hervorgezaubert, um langfristiges Wachstum zu erzeugen.

Die von vielen Seiten wahrzunehmenden positiven Reaktionen darauf überraschen nicht, weil Investitionen ein hohes Ansehen genießen: Zwar müssten künftige Generationen die Rechnung bezahlen, doch stünden dem auch Werte gegenüber, von denen jetzige Generationen – so die Erzählung weiter – noch nicht profitierten. Daher sollten sie auch die finanzielle Hauptlast daran tragen. Doch was heute als Investition gefeiert wird, kann morgen zur Haushaltsfalle werden, weil die Folgekosten politisch ignoriert und finanziell nicht abgesichert sind. Ein einmal umgesetztes Investitionsprojekt, also eine Schule, ein Krankenhaus, eine Straße etc. kostet schließlich künftig nicht mehr nichts. Es muss personell und technisch betrieben, instandgehalten, eventuell einmal modernisiert werden. Diese scheinbar versteckten Belastungen können das staatliche Haushaltsgefüge auf Jahrzehnte hinaus beeinflussen. Das eigentliche Problem dabei: Diese Kosten werden politisch selten thematisiert, kaum quantifiziert und in der öffentlichen Diskussion außer Acht gelassen.

Das Folgekostenproblem vor dem Hintergrund der aktuellen Investitionspolitik

Denn was auf dem Papier als Investition gefeiert wird, kann sich in der Praxis als dauerhafte Belastung erweisen und damit zu einer besonders perfiden Form der Steuergeldverschwendung entwickeln. Denn: Wenn ein öffentliches Projekt nicht nur teuer im Bau ist, sondern über Jahrzehnte hinweg laufende Kosten verursacht, die zudem vielfach höher sind als ursprünglich gedacht oder öffentlich kommuniziert, dann wird öffentliches Geld in Strukturen gebunden, die wenig Nutzen, aber einen hohen Aufwand erzeugen. Für die Steuerzahler bedeutet das: Sie finanzieren mit ihren Abgaben nicht nur den Bau neuer Straßen, Gebäude oder Einrichtungen – sondern auch deren dauerhaften Betrieb, die Wartung, Instandhaltung und Verwaltung. Und das oft, ohne dass der tatsächliche Bedarf geprüft oder die spätere Nutzung realistisch eingeschätzt wurde. Besonders gravierend ist dies in Fällen, in denen durch unrealistische Prognosen Projekte schöngeredet und Folgekosten kleingerechnet werden. Hier ist die Schwelle zur systematischen Täuschung der Öffentlichkeit und Verschwendung von Steuergeld überschritten.

Ein hypothetisches Beispiel zur Veranschaulichung des Problems 

Stellen Sie sich vor, eine Stadt baut ein neues Fußballstadion für 50 Mio. Euro, basierend auf der Annahme, dass es jährlich zehntausende Besucher anzieht. Doch nach der Eröffnung bleiben die Besucherzahlen weit hinter den Erwartungen zurück. Das Stadion wird kaum genutzt, doch die laufenden Kosten für Instandhaltung und Personal summieren sich. Auch diese Kosten werden von den Steuerzahlern getragen. Sie zahlen also nicht nur für den Bau, sondern kommen auch für die hohen Folgekosten auf. Eine fatale Kette von überoptimistischen Prognosen und fehlender Bedarfsprüfung!

Gerade auf kommunaler Ebene wird das Problem sichtbar: Investitionen von gestern belasten heute – neben kommunal finanzierten Sozialausgaben – die Haushalte so stark, dass kaum noch finanzielle Spielräume für neue Aufgaben bestehen. Die Folge sind Haushaltsdefizite, Kürzungen bei freiwilligen Leistungen oder neue Schulden. Auch Investitionshilfen des Bundes, etwa aus dem Sonderschuldentopf „Infrastruktur und Klimaneutralität“, lösen das Problem nicht. Im Gegenteil: Wenn sie ausschließlich auf die Anschaffungskosten zielen und die Folgekosten ausklammern, führen sie geradewegs in die Folgekosten-Falle – mit dauerhafter Wirkung für die Haushalte und zunehmender Last für die Steuerzahler auch künftiger Generationen.

Ganz klar: Unsere kritische Sicht auf Investitionsfolgekosten bedeutet keine prinzipielle Ablehnung von Investitionen! Doch klar ist auch: Öffentliche Investitionen ohne transparente und vollständige Folgekostenplanung bergen ein enormes Verschwendungspotenzial. Es ist daher höchste Zeit, das Thema Folgekosten ins Zentrum der haushalts- und finanzpolitischen Debatte zu rücken. Investitionen dürfen nicht länger ausschließlich anhand ihrer sichtbaren Bauwerke oder kurzfristigen Konjunktureffekte bewertet werden. Sie müssen unter Einbeziehung ihrer gesamten Lebenszykluskosten geplant, bewertet und beschlossen werden.

Folgekosten sind keine Nebensache – sie entscheiden darüber, ob eine Investition dauerhaft tragfähig ist oder zur Steuergeldfalle wird. Wer sie ignoriert, verschiebt die Rechnung auf die nächste Generation von Steuerzahlern.

Mit dem Schwerpunkt 2025/26 möchten wir die Vorarbeit dafür leisten. Gerade vor dem Hintergrund des schwarz-roten Schuldenpakets und dem Vorhaben, über die Expertenkommission zur „Modernisierung der Schuldenbremse“ eine Schuldenregel zu entwickeln, die „dauerhaft Investitionen“ ermöglicht, ist es wichtig, das Thema der Folgekosten öffentlicher Investitionen ganz oben auf die politische Agenda zu setzen und in die öffentliche Debatte einzuspeisen.

Was sind Investitionsfolgekosten und warum sollte man sie beachten?

Investitionen mit Langzeitwirkung und Langzeitkosten

Alle Investitionen – z. B. Straßen und Brücken, Gebäude, Kraftwerke, Stromnetze und digitale Infrastruktur – verursachen nicht nur Herstellungskosten, sondern laufende Ausgaben für Wartung, Betrieb und Instandhaltung. Diese Folgekosten können ein Vielfaches der ursprünglichen Investitionskosten betragen.

Hier lässt sich von einem „Eisbergeffekt“ öffentlicher Investitionen sprechen: Die beschlossenen Investitionen in Projekte sind dabei nur die Spitze des Eisbergs, die über ausführliche und somit langwierige Planungs- und Genehmigungsverfahren umfassend kalkuliert werden. Häufig nicht beachtet und – um im Bild zu bleiben – unter der Wasseroberfläche schwimmend, ist jedoch der große Block an Folgekosten, die durch diese Investitionen ausgelöst werden. Sie verfestigen sich nicht nur, indem sie Jahr für Jahr anfallen, sondern wachsen auch – etwa aufgrund von Lohn- und Preissteigerungen – im Nutzungszeitraum des Investitionsobjekts in der Regel dynamisch weiter.

Um die Dimension des Themas zu erfassen, ist es zunächst wichtig, genau zu verstehen, was zu den Folgekosten im Sinne dieses Schwerpunktkapitels zu zählen ist.

Folgekosten, Folgeausgaben und Folgelasten

Folgekosten = Alle Kosten im Zusammenhang mit einer öffentlichen Aufgabe. Dazu gehören: Personalkosten, Produktionsmittelkosten (Unterhaltungs-, Betriebs- und Verwaltungskosten), kalkulatorische Abschreibungen und eventuelle Zinsen.

Folgeausgaben = Die finanzwirksamen Ausgaben, die aus dem Haushalt tatsächlich gezahlt werden müssen (also ohne kalkulatorische Abschreibungen und kalkulatorische Zinsen). Sie sind die wichtigste Informationsbasis für die Analyse künftiger Budgetstrukturen.

Folgelasten = Die Folgeausgaben abzüglich eventueller Folgeeinnahmen  (z. B. Eintrittsgelder in Schwimmbädern oder Museen). Sie geben an, wie hoch die tatsächliche Belastung für die öffentlichen Haushalte ist.

Auch wenn die Unterscheidung von haushaltsrechtlicher Relevanz ist, wird hier zusammenfassend und vereinfachend von „Folgekosten“ gesprochen. Dies ist auch sachgerecht, da die Steuerzahler, sobald sie ein öffentliches Angebot nutzen, in Personalunion auch für die Gebühren aufkommen. Was also aus Sicht der öffentlichen Haushalte eine Einnahme darstellt, ist für die Steuerzahler eine doppelte Ausgabe.

Investitionsfolgekosten am Beispiel des Straßenbaus

Personalkosten, z. B. im Rahmen des Straßenbetriebsdienstes:

• Kosten für Unterhaltung, Betrieb und Verwaltung (allgemeine Kosten des Straßenbetriebsdienstes: Reparaturen an der Strecke, Grünpflege, Reinigung inkl. Kosten für den Fuhrpark, Geräte und Maschinen)
• Komplementärinvestitionen (z. B. notwendige Beleuchtung und Beschilderung)
• Künftige Ersatzinvestitionen (etwaiger Neubau oder Generalsanierung der Strecke oder eines Teils der Strecke; „investive Folgekosten“)
• Bei Fremdfinanzierung die entsprechenden Zins- und Tilgungsausgaben

Auch ein weiterer Kostenblock, der indirekt wirkt, darf nicht übersehen werden. Er wird in der Fachwelt unter dem Begriff „Remanenzkosten“ diskutiert und beschreibt das Phänomen, dass bei rückläufigen Nachfragen für ein Investitionsgut nicht im selben Ausmaß und Zeitraum auch die laufenden Kosten für dieses Gut reduziert werden können. So ist nach einer Studie der Bertelsmann-Stiftung beispielsweise in den ländlichen Regionen Nordrhein-Westfalens die verfügbare Verkehrsfläche pro Einwohner aufgrund von Bevölkerungsrückgängen besonders hoch. Die bauliche Rücknahme von Straßen ist jedoch schwierig. Daraus folgen hohe Remanenzeffekte, also hohe Pro-Kopf-Kosten für die Straßenunterhaltung. Dieser Effekt bekommt vor dem Hintergrund des demographischen Wandels und der digitalen sowie ökologischen Transformation besondere Relevanz, wird bisher jedoch nicht in politische Planungen eingepreist.

Gerade für die in der Gesamtheit notorisch defizitären Kommunen werden die Folgekosten, die häufig um ein Vielfaches höher als die eigentlichen Investitionskosten liegen, zur Gefahr: Die Folgekosten aus früheren Projekten binden über Jahre hinweg Mittel und engen den finanzpolitischen Spielraum ein. Neue Investitionen werden verdrängt und der Handlungsspielraum schmilzt. Was als großer Wurf gefeiert wird, kann am Ende zur dauerhaften Belastung werden – für Haushalte, für Kommunen und für kommende Generationen von Steuerzahlern.

Folgekostenplanung für tragfähige Haushalte

Dabei ist es nicht nur für künftige Steuerzahlergenerationen von Belang, welche Rechnung ihnen sowohl für die Bedienung der aufgenommenen Schulden als auch für die aus den Investitionen entstehenden Folgekosten vorgelegt wird. Auch aus haushaltsrechtlicher Perspektive ist die Unterscheidung wichtig.

Denn die budgetäre Absicherung der Folgekostenfinanzierung ist ebenso wichtig wie die Sicherung der Finanzierung des Investitionsobjekts selbst. Wie der neue Sonderschuldentopf für „Infrastruktur und Klimaneutralität“ zeigt, werden Investitionen auch über Kredite finanziert. Für Folgekosten sollte das nicht gelten. Die aus dem Konsum eines Investitionsguts, also etwa der Nutzung einer Straße durch Befahren, resultierenden Aufwendungen für Wartung und Reparatur sollten über die laufenden Einnahmen gegenfinanziert sein.

Zudem kann, wie oben dargestellt, der Finanzbedarf für die eigentliche Investition viel kleiner sein als der Finanzbedarf für die Folgekosten. Bei Investitionen im Umfang von 500 Mrd. Euro aus dem Sonderschuldentopf sind daher massive Folgekosten zu erwarten.

Politische Anreizprobleme bei Investitionsprojekten

Aus politökonomischer Sicht sind mit der öffentlichen Finanzierung von Investitionsprojekten politische Anreizprobleme verbunden. Erstens sind Politiker motiviert, die Kosten für entsprechende Projekte eher zu unter- als zu überschätzen, den Nutzen aber eher zu über- als zu unterschätzen. So fällt es leichter, für das gewünschte Vorhaben Zustimmung zu gewinnen. Dies gilt besonders für Investitionen, die mit gesellschaftspolitischen Modethemen in Verbindung stehen und z. B. auf kommunaler Ebene vermeintlich zum Nulltarif zu haben sind, weil der Bund das Geld zuschießt (Stichwort: Sonderschuldentopf „Infrastruktur und 
Klimaneutralität“). Hier sind sogenannte Goldrandlösungen vorprogrammiert! Zudem ist die Entscheidung für bestimmte Investitionsprojekte von eher kurzfristigen Überlegungen geprägt, damit Politiker schnelle Erfolge vorweisen können. Langfristige Effekte, wie z. B. die damit verbundenen Folgekosten, werden, so die politökonomische Evidenz, hingegen tendenziell ausgeblendet.

Investitionsfolgekosten in der politischen Realität – die besondere Last der Kommunen

Dass Investitionsfolgekosten nicht zumindest in der Theorie bei der Haushaltsaufstellung mitgedacht würden, kann man nun nicht behaupten. So schreibt die Bundeshaushaltsordnung vor, dass für alle (!) finanzwirksamen Maßnahmen – also Maßnahmen, die Ausgaben aus dem Haushalt verursachen – Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen sind. Diese müssen – sachlogisch – entsprechende Folgekostenkalkulationen beinhalten.

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in den Gemeindehaushaltsordnungen der Länder

Auch die Gemeindehaushaltsordnungen der Länder, die die rechtlichen Bedingungen für die Kommunalhaushalte festlegen, schreiben Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen expressis verbis unter Einbezug der Folgekosten vor, wenn Investitionen ab einem bestimmten Volumen im Haushaltsplan ausgewiesen werden sollen (siehe Infokasten).

Die rechtlichen Rahmenbedingungen sind also geschaffen, um Folgekosten bereits bei der Planung von Investitionsvorhaben mitzudenken. Und doch ist allein damit die oben skizzierte Anreizproblematik nicht gelöst. Denn Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, insbesondere mit langen Betrachtungszeiträumen, haben mit Schätzunsicherheiten zu kämpfen und basieren an vielen Stellen auf Annahmen und Prognosen, die sowohl fehleranfällig als auch manipulierbar sind. Dies bietet wiederum Einfallstore für die Politik, Nutzen zu überschätzen und langfristige Kosten zu unterschätzen.

Gerade hier sollten Prüfungsbehörden genau hinsehen. Zwar prüfen sie – anlassbezogen – die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sowie Kosten-Nutzen-Analysen. Allerdings passiert das nicht systematisch und mit einem allumfassenden Blick. So ist es dem Bundesrechnungshof, wie der BdSt auf Nachfrage in diesem Sommer erfuhr, „nicht möglich“, eine „allgemeine Aussage“ zu treffen, „ob die Folgekosten häufig über- oder unterschätzt werden“. Denn: „Querschnittliche Prüfungserkenntnisse zur Berücksichtigung der Folgekosten von öffentlichen Investitionen in Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen liegen […] nicht vor.“ Doch genau das würde sich aus BdSt-Sicht gerade im Interesse der Steuerzahler lohnen! Hoffnungsfroh stimmt hier der auf BdSt-Anfrage von der „Überörtliche[n] Prüfung kommunaler Körperschaften“ (angesiedelt beim Hessischen Landesrechnungshof) angekündigte Kommunalbericht 2025: Er wird den Prüfungsschwerpunkt in der Haushaltsstrukturprüfung auf den § 12 der hessischen Gemeindehaushaltsverordnung legen. Auf den Paragraphen also, der – wie im Kasten auf S. 12 dargestellt – auf die Notwendigkeit von Wirtschaftlichkeitsvergleichen auch unter Einbeziehung der Folgekosten abhebt. Der Bericht lag bei Redaktionsschluss noch nicht vor.

Folgekosten in den Gemeindehaushaltsordnungen von Nordrhein-Westfalen, Bayern und Sachsen-Anhalt

1. § 13 Abs. 1 KomHVO NRW: […] mindestens durch einen Vergleich der Anschaffungs- oder Herstellungskosten nach § 34 Absatz 2 und 3 und der Folgekosten, die für die Kommune wirtschaftlichste Lösung ermittelt werden. Dabei ist die künftige Bevölkerungsentwicklung zu berücksichtigen.

2. § 12 Abs. 2 KommHV-Doppik BY: […] durch Vergleich der Anschaffungs- oder Herstellungskosten und der Folgekosten die wirtschaftlichste Lösung ermittelt werden.

3. § 11 Abs. 2 KomHVO-LSA: […] mindestens durch einen Vergleich der Anschaffungs- oder Herstellungskosten und der sorgfältig geschätzten Folgekosten, die für die Kommune wirtschaftlichste Lösung ermittelt werden. Bei Baumaßnahmen müssen insbesondere Pläne, Kostenberechnungen und Erläuterungen vorliegen, aus denen die Art der Ausführung, der finanzielle Umfang der Maßnahme mit den voraussichtlichen Jahresraten unter Angabe der Zuschüsse Dritter und ein Bauzeitplan im Einzelnen ersichtlich sind.

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind kein Standard

Stichproben auf kommunaler Ebene zeigen schon jetzt, dass der Umgang mit Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und insbesondere Folgekostenkalkulationen unterschiedlich gehandhabt wird. Es gibt Kommunen wie die Stadt Meerbusch in Nordrhein-Westfalen, die im Rahmen ihrer Haushaltsaufstellung Folgekostenkalkulationen für geplante Investitionen durchführen und diese Kosten so auf die Gesamtnutzungszeit herunterrechnen, dass die jährlichen Folgebelastungen des Haushalts ersichtlich werden. Doch gibt es auch Kommunen, in denen zwar z. B. seitens der Bauverwaltung Vorschläge für standardisierte Verfahren zur Vorausschau von Folgekosten bei Gebäuden gemacht werden, diese jedoch an politischen Widerständen scheitern. Hier wird also die Veranschlagung anfallender Folgekosten, die evidenzbasiert erfolgen sollte, als politischer Ermessensspielraum missverstanden.

Darüber hinaus ist es für die Steuerzahler ohnehin schwierig, die Folgekosten bestehender Investitionsgüter aus den verfügbaren Haushaltsplänen herauszulesen. Personalausgaben und sächliche Verwaltungsausgaben werden in der Regel en bloc als Gesamtsumme ausgewiesen – und nicht nach bestimmten Anlagen oder Einrichtungen getrennt.

Unplausible Nutzen-Kosten-Schätzung beim Bund

Dass auch der Bund durch die Anreizproblematik zur Schönrechnerei neigen kann, hat der Bundesrechnungshof z. B. im Jahr 2023 aufgedeckt. Bei zwei Straßenbauprojekten (die B26n nordwestlich von Würzburg und die B10 bei Pirmasens) aus dem Bundesverkehrswegeplan 2030 hat die Kalkulation des Nutzen-Kosten-Verhältnisses (NKV) – einer Unterart der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen – zu dem Ergebnis geführt, dass beide Vorhaben wirtschaftlich sind. Doch haben sich bei beiden Projekten im Gegensatz zu den ursprünglichen Annahmen fundamental neue Umstände ergeben: Die Kosten beider Projekte sind massiv unterschätzt und die Verkehrsnutzung – also gewissermaßen der Nutzen der Projekte – überschätzt worden. Die geringere Verkehrsnutzung führt also zu höheren Remanenzkosten. 

Statt jedoch die NKV-Kalkulation methoden- und sachgerecht zu aktualisieren, hat das Bundesverkehrsministerium im Falle der B26n einfach eine ganz andere Methode angewandt und im Falle der B10 gänzlich auf eine Neukalkulation verzichtet. Für die Steuerzahler bedeutet das: Sie werden für diese zwei Projekte zahlen müssen, ohne dass überhaupt klar ist, ob die Projekte unter den gegebenen Umständen wirtschaftlich sind.

Die Schwere des Folgekostenproblems auf Kommunalebene

Im jüngsten KfW-Kommunalpanel gaben knapp 20 Prozent der Kommunen an, den Unterhalt ihrer Infrastruktur nur in geringem Umfang oder gar nicht mehr leisten zu können. Besonders bei Straßen (von 
26 Prozent auf 32 Prozent) und Schulen (von 11 Prozent auf 17 Prozent) ist von 2023 zu 2024 ein hoher Anstieg zu verzeichnen. 48 Prozent und damit beinahe die Hälfte der Kommunen haben angegeben, dass sie den Unterhalt der kommunalen Infrastruktur nur „teilweise“ bestreiten können, was ebenso auf Probleme bei der Bewältigung von Folgekosten hinweist. Der Hauptgrund dafür ist die zunehmend angespannte Haushaltslage der Kommunen.

Unzureichender Unterhalt kommunaler Infrastruktur 

„Inwieweit konnten Sie die laufende Unterhaltung in den genannten Infrastrukturbereichen im Durchschnitt der letzten 5 Jahre im notwendigen Umfang gewährleisten?“ Zusammenfassung der Antwortmöglichkeiten „teilweise“, „nur in geringem Umfang“, „gar nicht“ (Quelle: KfW-Kommunalpanel (2025), Tabellenband, S. 10.):

• Straßen- und Verkehrsinfrastruktur 68%
• Sportstätten und Bäder 63%
• Öffentliche Verwaltungsgebäude 60%
• Wohnungswirtschaft 59%
• Schulen 52%
• Kultur 52%
• Sonstiges 51%
• Wasserver- und Wasserentsorgung 42%
• Kinderbetreuung 41%
• Gesundheitsinfrastruktur 39%
• Informationsinfrastruktur 38%
• Brand- und Katastrophenschutz 36%
• ÖPNV 35%
• Energie 33%
• Abfallwirtschaft 13%
Insgesamt64%

Wenn selbst Investitionshilfen zu kurz greifen

Diese Problemlage sollte verdeutlichen, aus welchem Grund auch die Kommunen den Sonderschuldentopf „Infrastruktur und Klimaneutralität“ eher als trügerisches Geschenk betrachten sollten. Zwar hat der Bund zugesagt, dass davon mindestens 100 Mrd. Euro an die Länder und Kommunen weitergereicht werden können und insofern auch kommunale Investitionen unterstützt werden. Allerdings durften nach ursprünglicher Intention des Verfassungsgesetzgebers damit nur „zusätzliche Investitionen“ finanziert werden. Die Ausfinanzierung der anfallenden Folgekosten wäre damit keineswegs gesichert.

Die Bundesländer haben sich im Laufe des Gesetzgebungsprozesses bereits eine Öffnung dieser Klausel ausbedungen und die Zusätzlichkeit für ihren Anteil gestrichen. Zudem gibt es in der Debatte Stimmen, die daraus auch Folgekosten finanziert sehen wollen.

Das ist insofern verständlich, als die bloße Finanzierung der Herstellungs- und Anschaffungskosten die davon betroffenen Kommunen in die Folgekosten-Falle bringen würde. Denn nicht ausfinanzierte Folgekosten fixieren die Ausgaben der Kommunalhaushalte und mindern die Entscheidungsspielräume für neue Aufgaben und somit Ausgaben. Vor dem Hintergrund, dass die Kommunen allein 2024 mit einem Defizit von insgesamt 25 Mrd. Euro abgeschlossen haben, das sich in erster Linie aus gestiegenen Personal- und Sozialausgaben in kommunaler Zuständigkeit ergeben hat, ist das von Relevanz.

Doch sollten Folgekosten gerade nicht durch Schulden finanziert werden, da sie eher in den konsumtiven Bereich öffentlicher Haushalte fallen. Konsumtive Ausgaben wie Personal- und Sachaufwendungen sollten vielmehr aus dem laufenden Haushalt finanziert werden. Hier offenbart sich ein Dilemma, das den Sonderschuldentopf in ein schlechtes Licht rückt: Werden Folgekosten nicht mitbedacht, wird der Handlungsspielraum künftiger Haushalte unbesehen eingeengt.

Werden sie aber mitbedacht und sogar mit Schulden finanziert, widerspricht das der Intention des verfassungsändernden Gesetzgebers, der mithilfe des Sonderschuldentopfs ursprünglich nur „zusätzliche Investitionen“ finanziert wissen wollte – unabhängig davon, ob es sich um Investitionen des Bundes, der Länder oder Kommunen handelt.

Die Dimension des Problems – Wie hoch sind die Folgekosten von Investitionen?

Wie stark in welchen Gebietskörperschaften – Bund, Länder, Kommunen – die Haushaltsmittel durch gegenwärtig und künftig anfallende Folgekosten gebunden sind, hängt maßgeblich von der Aufgabenstruktur im föderalen System ab. Sind die Gebietskörperschaften besonders für Bereiche zuständig, in denen ein hohes Wachstum in den laufenden Ausgaben – also den Folgekosten – zu erwarten ist, etwa in personalintensiven Bereichen, so bindet das die Haushaltsmittel sehr stark. Deshalb müssen wir auch auf die Einnahmeseite schauen: Denn auch die Verteilung der Einnahmen führt dazu, dass Haushalte je nach Folgekostenentwicklung und Zuständigkeit unterschiedlich schnell in Finanzierungsengpässe geraten.

Die konkrete Kalkulation von allgemeinen Folgekosten für bestimmte Investitionsbereiche ist dabei nicht trivial. Es liegt in der Natur der Sache, dass bei solchen Prognosen eine Vielzahl von Annahmen getroffen werden muss. Wie das Kapitel an anderer Stelle bereits gezeigt hat, bietet genau diese Tatsache ein Einfallstor für die Politik, Nutzen-Kosten-Verhältnisse im Rahmen von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen schönzurechnen.

Doch schon in den 1970er Jahren wurden Folgekostenerhebungen durchgeführt, die Tendenzen für die Dimensionen dieses Kostenblocks aufzeigen. So hat das Landesfinanzministerium von Rheinland-Pfalz in einem Gutachten von 1975 die jährlichen Folgekosten, gegliedert nach verschiedenen Investitionsbereichen, als prozentualen Anteil an den Herstellungskosten erhoben. 

Die Ergebnisse dieser Erhebung sind in folgender Tabelle, absteigend nach den Kostenanteilen sortiert, dargestellt.

Hier zeigt sich, dass besonders personalintensive Investitionsbereiche relativ hohe jährliche Folgekosten nach sich ziehen. So würde – in heutigen Werten gesprochen – etwa eine Schule mit einem Volumen von einer Mio. Euro an Herstellungskosten insgesamt 310.000 Euro an jährlichen Folgekosten verursachen.

Zu beachten ist hier jedoch zweierlei: Zum einen stammt die Erhebung aus dem Jahr 1975, d. h. aufgrund von Preis- und Lohnsteigerungen könnten die Folgekostenanteile heute durchaus höher liegen. Zum anderen werden die Folgekostenanteile nicht über die gesamte Nutzungszeit des Investitionsguts dargestellt.

Dieser Versuch wurde dann aber in einer Studie 1978 unternommen. Auch dafür wurden die Folgekosten als prozentualer Anteil an den Herstellungskosten erhoben. Das Besondere an dieser Untersuchung war nun, dass die Anteile auf die gesamte durchschnittliche Nutzungszeit der Investitionsgüter umgelegt wurden.

Jährliche Folgekostenanteile an den Herstellungskosten

• Schulen 31%
• Kindergärten 31%
• Krankenhäuser 26%
• Medizinische, biologische und chemische Fakultäten 23,2%
• Hallenbäder 20,5%
• Kläranlagen 19,5%
• Ingenieur- und naturwissenschaftliche Fakultäten 18,4%
• Geisteswissenschaftliche Fakultäten 18,3%
• Turn- und Sporthallen 16,5%
• Freibäder 15,5%
• Sportplätze 13,5%
• Landesstraßen 9,8%
• Bundesautobahn 9,7%
• Kreisstraßen 9,6%
• Bundesstraßen 9,4%

Quelle: Eigene Darstellung nach Ministerium der Finanzen Rheinland-Pfalz (1975): Folgekosten öffentlicher Investitionen, 2. Aufl. S. 11.

Folgekostenanteile an den Herstellungskosten über die gesamte Nutzungszeit 

• Schulen 800%
• Kindergärten 800%
• Krankenhäuser 288%
• Landesstraßen 225%
• Geisteswissenschaftliche Fakultäten 206,3%
• Medizinische, biologische und chemische Fakultäten 194%
• Kreisstraßen 175%
• Sportplätze 150%
• Ingenieurwissenschaftliche Fakultäten 147,5%
• Hallenbäder 140%
• Kläranlagen 120%
• Turn- und Sporthallen 100%
• Bundesstraßen 80%
• Heilbäder 75%
• Bundesautobahnen 50%

Quelle: Eigene Darstellung nach Lang, Eva (1978): Folgekosten öffentlicher Investitionen. In: Wirtschaftsdienst 58 (10). S. 526.

Mit dieser Erhebungsmethode lässt sich ein besserer Eindruck von den Haushaltslasten durch Folgekosten gewinnen. Demnach produzieren also etwa Schulen und Kindergärten das Achtfache ihrer Herstellungskosten an Folgekosten.

Allerdings ist hier, ebenso wie bei der Erhebung des Landesfinanzministeriums Rheinland-Pfalz, einschränkend zu beachten, dass die Folgeeinnahmen aus etwaigen Nutzungsgebühren und Eintrittsgeldern nicht berücksichtigt wurden. Insofern sind zumindest in den davon betroffenen Investitionsbereichen die Folgekosten tendenziell überschätzt.

Die bisher umfangreichste Erhebung der Folgekosten, die dabei auch die Folgeeinnahmen berücksichtigt, wurde zuletzt 1996 vorgelegt. Diese vom Bund der Steuerzahler Bayern e.  V. herausgegebene Studie basiert auf Daten der Folgelastenerhebungen, die einmal 1978 und ein weiteres Mal 1991 vom ifo-Institut bundesweit in den Gemeinden Deutschlands durchgeführt wurden. Es wurden insgesamt 70.000 Einzelinformationen gesammelt und in einem umfangreichen Datenband aufbereitet, dessen Darstellung den Rahmen dieses Kapitels sprengen würde.

Der Schluss ist jedoch eindeutig: Folgekosten sind ein nicht zu unterschätzender, aber in der politischen Realität häufig vernachlässigter Kostenblock – sei es aufgrund der beschriebenen Anreizproblematik oder der Scheu davor, Kosten und Mühen ihrer Erhebung zu investieren.

Lösungsansätze

Es bedarf daher eines grundlegenden Umdenkens, wie öffentliche Investitionen geplant, durchgeführt und v. a. nachhaltig finanziert werden.

Ein erster Schritt muss die Einsicht in die langfristigen finanziellen Implikationen jeder Investition sein – von der Bauphase bis hin zu den laufenden Betriebs- und 
Instandhaltungskosten. Dabei geht es in erster Linie um Transparenz und bessere Planung. Außerdem geht es darum, innovative Finanzierungsmodelle und pragmatische Steuerungsinstrumente zu entwickeln, die den Herausforderungen des 21. Jahrhunderts gerecht werden. In diesem Kapitel werden verschiedene Lösungsansätze beleuchtet, die helfen können, das Folgekostenproblem in der öffentlichen Investitionspolitik zu minimieren und dadurch den verantwortungsvollen Umgang mit Steuergeldern zu gewährleisten.

1. Umfassende Folgekostenanalyse als Grundlage für jede Investitionsentscheidung

Ein zentrales Element zur Begrenzung von Folgekosten ist die Verfügbarkeit und Präzision von Daten, die für die Kalkulation der Folgelasten erforderlich sind. Dies bedeutet, dass alle möglichen Ausgabenbestände in den Planungsprozess aufgenommen werden müssen. Ein umfassender Folgekostenbegriff ist daher notwendig, um auch nicht unmittelbar erkennbare, aber langfristig wirksame Ausgaben zu berücksichtigen. Diese Methodik sollte Bestandteil jeder Kosten-Nutzen-Analyse sein und als Grundlage für die Entscheidung über öffentliche Investitionen dienen.

Ein effektiver methodischer Ansatz wäre das Lebenszykluskostenmodell, das alle langfristigen Ausgaben einer Investition berücksichtigt. Ein solches Modell erlaubt eine fundierte Entscheidung für ein wirtschaftliches Projekt, v. a. unter Beachtung der Gesamtfolgekosten über die gesamte Nutzungsdauer hinweg.

2. Minimierung der Folgekosten durch frühzeitige und fundierte Planung

Um die Folgekosten bereits im Vorfeld zu minimieren, ist es entscheidend, dass schon bei der Konkretisierung von Ideen für Investitionsprojekte – anschließend an Empfehlung (1) – die Folgekosten der in Betracht kommenden Alternativen berücksichtigt werden. Hierfür sollte auf eine Datenbank zurückgegriffen werden können. So können Daten aus anderen Kommunen als Orientierungswerte für ähnliche Projekte verwendet werden, um realistische Erwartungen zu setzen und Folgekostenexplosionen bei Investitionsprojekten zu vermeiden.

3. Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung und bessere Planungskoordination

Einige der größten Herausforderungen bei der Bekämpfung des Folgekostenproblems auf kommunaler Ebene sind die unterschiedliche Planungskompetenz und das Prestigedenken vieler Kommunalpolitiker. Investitionsvorhaben werden häufig ohne ausreichende Rücksicht auf langfristige Kosten beschlossen.

Eklatantes Beispiel dafür: die Stadt Monheim an der Ruhr. Noch 2013 durch höhere Steuereinnahmen aufgrund vorheriger Steuersenkungen (!) schuldenfrei geworden, bekam die Politik große Augen und begann, massiv in megalomane Projekte wie die „Kulturraffinerie K 714“, Europas größte Sporthalle und eine olympiataugliche 
Skateranlage zu investieren. Schon 2024 hatte die Stadt, auch durch die daraus entstandenen Folgekosten, einen Schuldenberg von mehr als einer Mrd. Euro angehäuft, der bis 2028 auf mehr als zwei Mrd. Euro anwachsen wird.

Hier können eine stärkere Koordination und Abstimmung zwischen den verschiedenen politischen Ebenen Abhilfe schaffen. Auch die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung kann helfen, da sie am besten wissen sollte, wo genau welche Bedarfe sind. Allerdings muss das an langfristige Finanzplanungen gekoppelt sein. 

4. Förderung privater Investitionen als langfristige Lösung

Eine weitere Möglichkeit, die Belastung der öffentlichen Haushalte zu reduzieren und das Folgekostenproblem zu entschärfen, ist die Förderung von privaten Investitionen in der Daseinsvorsorge. Dies kann durch die Incentivierung von Privatunternehmen geschehen, etwa durch steuerliche Anreize, Strukturreformen oder den Ausbau von Wagniskapitalmärkten. Private Investoren sollten für Projekte und deren vollständige Finanzierung inklusive der Folgekosten verantwortlich gemacht werden. So ließen sich öffentliche Haushalte entlasten. Dabei ist das wichtigste Qualitätskriterium: Es muss für den Steuerzahler langfristig günstiger sein.

5. Verfahrensbeschleunigung und Bürokratieabbau

Ein weiterer Lösungsansatz zur Bekämpfung des Folgekostenproblems besteht in der Verfahrensbeschleunigung bei der Planung und Umsetzung öffentlicher Investitionen. Hierzu zählen Maßnahmen wie die Vereinfachung von Genehmigungsverfahren, Digitalisierung der Planung sowie die Reduzierung bürokratischer Hürden. Durch diese Schritte kann nicht nur die Effizienz von Projekten erhöht, sondern auch der Verwaltungsaufwand und die damit verbundenen Folgekosten verringert werden.

Zentral ist, dass die Folgekostenbetrachtung – wie auch die reine Investitionskostenbetrachtung – nicht zu einer verzerrenden Verabsolutierung führt. Es darf also nicht dazu kommen, dass kategorisch jene Projekte den Vorzug bekommen, die die geringsten Folgekosten verursachen. Es muss immer auch der volkswirtschaftliche Nutzen von Investitionsprojekten mitgedacht werden.

Dennoch sollte die hier angemahnte Berücksichtigung der Folgekosten künftig das Fundament aller investitionspolitischen Entscheidungen bilden. Dies wäre ein wichtiger Schritt, um die politischen Entscheidungsspielräume v. a. der künftigen Generationen nicht weiter einzuengen sowie die Steuerzahler vor einer Kostenfalle zu schützen.

Forderungen des Bund der Steuerzahler

1. Umfassende Folgekostenanalyse als Grundlage für jede Investitionsentscheidung 

• Unumgehbare Verpflichtung zur umfassenden Folgekostenanalyse bei jeder öffentlichen Investition ab einem gewissen Schwellenwert nach dem Lebenszykluskostenmodell. Hierbei sind alle möglichen Ausgaben 
und externe Kosten zu berücksichtigen.
• Transparente und nachvollziehbare Bereitstellung dieser Daten für die Öffentlichkeit und die relevanten politischen Entscheidungsträger, um den Druck auf eine verantwortungsbewusste Investitionspolitik zu erhöhen. Denkbar wäre der Aufbau einer frei zugänglichen und regelmäßig aktualisierten Datenbank.

2. Minimierung der Folgekosten durch frühzeitige und fundierte Planung

• Frühzeitige Erhebung und Veröffentlichung von Folgekostendaten für alle relevanten Projekte. Diese sollten als transparente und regelmäßig aktualisierte Vergleichswerte dienen, um die Kostenentwicklung nach der Investition realistisch einschätzen zu können.

3. Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung und bessere Planungskoordination

• Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung unter der Voraussetzung, dass langfristige Finanzplanungen und Kooperationsmodelle zwischen benachbarten Kommunen entwickelt und umgesetzt werden.
• Erstellung von regionalen Investitions- und Infrastrukturplänen, die alle relevanten Akteure und Ebenen einbeziehen und die Folgekostenlast gerecht verteilen.

4. Förderung privater Investitionen als langfristige Lösung

• Schaffung von Anreizen für private Investoren, beispielsweise durch Steuervergünstigungen, Abschreibungsmöglichkeiten und eine verlässliche Steuerpolitik, um private Mittel in öffentliche Infrastrukturprojekte zu lenken.
• Überprüfung und Förderung einer umfangreicheren Nutzung von privatwirtschaftlichen Modellen, bei denen private Unternehmen die langfristigen Folgekosten von Investitionen übernehmen.

5. Verfahrensbeschleunigung und Bürokratieabbau

• Einsatz moderner Technologien, um Planungs- und Genehmigungsverfahren zu digitalisieren und zu beschleunigen.
• Bürokratieabbau, um eine schnelle und kostengünstige Durchführung öffentlicher Investitionen zu ermöglichen, was langfristig auch die Steuerzahler entlastet.

Fazit

Das Folgekostenproblem stellt in der öffentlichen Investitionspolitik eine erhebliche Belastung für die Staatsfinanzen und vor allem für die Steuerzahler dar. Die häufig unzureichende Berücksichtigung langfristiger Kosten, die ungenaue Planung und die fehlende Verantwortung bei der Durchführung öffentlicher Projekte führen zu ineffizientem Mitteleinsatz und damit zu einer erheblichen Verschwendung von Steuergeldern. Besonders in Zeiten, in denen der Druck auf die öffentlichen Haushalte wächst und die Belastung der Steuerzahler immer größer wird, ist es von entscheidender Bedeutung, dass der Staat als verantwortungsvoller Verwalter öffentlicher Mittel agiert und dafür sorgt, dass Investitionen nachhaltig und effizient gestaltet werden.

Die Steuerzahler müssen in den Mittelpunkt der Diskussion rücken, da sie die eigentlichen Träger der Kosten für fehlerhafte Investitionspolitik sind. Ihre Gelder müssen mit größter Sorgfalt behandelt werden, um Verschwendung zu vermeiden und eine solide finanzielle Grundlage für künftige Generationen zu schaffen. Nur durch eine konsequente Ausrichtung der öffentlichen Investitionspolitik auf langfristige Effizienz sowie deren Absicherung und eine transparente Kostenbewertung kann das Vertrauen in den Staat und die Verwaltung wiederhergestellt und die finanzielle Belastung für die Steuerzahler reduziert werden.

Es liegt im Interesse aller – vom Bürger bis zum Politiker –, das Thema „Folgekosten“ ernst zu nehmen und als Chance zu begreifen, durch bessere Planung, innovative Finanzierungsstrategien und klare Verantwortungsstrukturen eine zukunftsfähige, kosteneffiziente und steuerzahlerfreundliche Investitionspolitik zu etablieren.